Remissvar till indelningskommitténs betänkande
Av Mattias Warg
Sammanfattning
Remissvaret är en granskning av betänkandet utifrån
kunskapssynpunkt. Författaren till svaret, som bevakat och följt frågan sedan
2008, påpekar stora brister i kommitténs arbete. Perspektivet är ensidigt,
statistiken är tendentiöst framställd och slutsatser saknar täckning i det
källhänvisade materialet. Betänkandet fokuserar på detaljer som selektivt
antyder fördelar med stora regioner, men undviker övergripande problematisering
och koncept som är centrala för att förstå institutionell förändring. Kommittén har uppenbarligen ägnat sig åt att framställa
en politisk agenda under sken av kunskap. Betänkandet är ett dåligt kunskapsunderlag.
Bakgrund
till remissvaret
Kommitténs uppdrag har inte varit att utreda om
stora regioner ska genomföras, utan hur de ska genomföras. Kommittén, utsedd
bland kända förespråkare för reformen, har dock ägnat det övervägande utrymmet
åt att lyfta fram omständigheter för stora regioners förträfflighet gentemot de
små. Det leder naturligtvis tankarna till att det här varit frågan om att börja
med en slutsats, och därefter söka information som styrker den.
Därför har jag valt att granska betänkandet utifrån
den kanadensisk-amerikanske samhällsvetaren Philip Tetlock. Tetlock har gått
igenom forskningen om vad som skiljer kunskap om framtiden från illusionen av
kunskap om framtiden. Några av dessa kännetecken är på ett spektakulärt sätt
avslöjande för indelningskommittén.
Samtliga källor som hänvisas till av såväl
indelningskommittén som författaren av detta remissvar har blivit tillsända
texten och haft möjlighet att kommentera den. I relevanta fall har de erbjudits
möjlighet att lämna kommentarer till texten.
Analytiska
idéer
Ett kännetecken på ”illusioner av kunskap” är att en eller ett fåtal analytiska idéer dominerar tänkandet. När en mängd infallsvinklar i stället får göra sig påminda leder det i allmänhet till en bättre kunskap om vad som kommer att hända.
I indelningskommitténs finns det just en sådan
dominerande tanke: stordriftsfördelar. Det resonemang som återupprepas gång på
gång är att storregionerna har fördelar gentemot de små, främst genom sin
påstått starka ”planeringskapacitet”. För att jämna ut skillnaderna måste därför
de små regionerna slås ihop till större, menar utredarna.
Detta ensidiga perspektiv är en varningssignal.
Kontrollerbarhet
och statistik
Ett annat av Tetlocks kännetecken är att verklig kunskap
om framtiden bygger på en god förståelse och en ärlig redovisning av mätbara
och kontrollerbara uppgifter, som statistik. Illusioner av kunskap bygger på
uppgifter och utsagor som är svåra att mäta och kontrollera, men statistik
används selektivt och felaktigt.
Låt mig ge tre exempel på hur indelningskommittén hanterar
detta område.
Det första
exemplet
gäller ett av de centrala elementen i utredningens bärande idé –
storregionernas ”planeringskapacitet”. Detta påstående bygger mera på
anekdoter (s. 125-126) än mätbara uppgifter. Egentligen finns endast en enda
redovisning av statistiska uppgifter i sammanhanget, men den upprepas på flera
ställen (bland annat s. 18):
Undersökningar visar att forskningsmedlen från
Vinnova, EU:s ramprogram, Tillväxtverket och Energimyndigheten som fördelas i
konkurrens mellan europeiska regioner och länen i Sverige till 82 procent har
gått till Stockholms, Skånes och Västra Götalands län och forskningsmiljöer i
Östergötland och Uppsala. Endast 18 procent fördelades i övriga Sverige. Det är
tydligt att det är de redan starka länen som drar det längsta strået.
De ”undersökningar” som utredningen skriver om
är i själva verket är bara en undersökning. Den är utförd av ett konsultföretag
på beställning av SKL, för att använda uppgifterna i en av sina utredningar
vilka tillkommit som en följd av deras opinionsarbete i regionfrågan. (Kontigo
2015)[1]
I konsultföretagets undersökning, (ej allmänt
tillgänglig på webben men möjlig att begära ut från indelningskommittén) går
det dock inte att återfinna några som helst resonemang eller slutsatser som
handlar om att de stora regionerna skulle ha fördelar gentemot de små, ej
heller om betydelsen av ”planeringskapacitet”.
De citerade uppgifterna om de fem länen i toppen
finns givetvis med, men konsulterna framhåller andra saker än vad indelningskommittén
gör:
·
Konsulterna betonar betydelsen av starka
universitet – inte av stora regioner (kommentar: det utmärkande för de fem regionerna som nämns i citatet är inte att de
är storregioner, utan att de
härbärgerar var sitt av Sveriges fem största universitet, samt totalt åtta av
de tio största universiteten)
·
Konsulterna betonar skillnaden mellan absoluta tal
och per capita tal (de fem regionerna
samlar 61% av Sveriges befolkning, helt nödvändigt för att bedöma
proportionerna)
·
Dessutom utgör fördelningen av de omnämnda
medlen bara en del av konsulternas undersökning. När det gäller den totala
mängden ”regionala utvecklingsmedel” har Sveriges tre storregioner, med 53 % av landets befolkning, endast
47 % av medlen. Källmaterialet vänder alltså uppochner på indelningskommitténs
slutsats snarare än styrker den.
Det är förstås ändå fullt möjligt att storleken
på storregionernas administrationer enligt utredningens bärande idé är en fördel
och inte en nackdel. Men varken indelningskommittén eller dess referens
presenterar några belägg för detta.[2]
Det andra
exemplet är
att indelningskommittén skriver, angående landstingens ekonomi 2015:
De landsting som hade de största underskotten räknat
som kronor per invånare var
Jämtlands läns landsting, Gotlands kommun samt
Norrbottens läns landsting
Min kommentar till detta:
Siffrorna för de övriga
landstingen är möjliga att ta fram genom de sammanställningar som SKL
tillhandahåller. En hederlig redovisning hade förstås också nämnt de tre största
överskotten enligt samma mått: Västmanlands läns landsting, Örebro läns
landsting och Jönköpings läns landsting.
Att det är små regioner som
är både bäst och sämst (storregionerna är jämnt fördelade längs skalan) har
förmodligen en rent matematisk förklaring. Sådan är den naturliga tendensen i
alla statistiska sammanställningar. Variationer tenderar att få mindre
genomslag ju större enheterna är, så att de numerärt mindre enheterna upptar
tabellens botten och topp. Detta kallas ”de små talens lag”. (Kahneman 2011)
Det bör därför inte förvåna
någon att Gotland (minst, i särklass) så sent som två år tidigare, 2013, hade
det största överskottet räknat som
kronor per invånare.
Ett tredje
exempel
på hur indelningskommittén hanterar sifferuppgifter gäller Danmark. I en stor
strukturreform 2007 slog Danmark samman såväl kommuner som regioner till
storkommuner och storregioner. Indelningskommittén menar att den danska kommunsammanslagningen
visar ”att det finns möjligheter att uppnå skalfördelar genom
sammanslagningar”. De ger en fingervisning därmed att för svenska förhållanden
skulle en tioprocentig minskning av grupper av anställda ”innebära en lägre
kostnad på två miljarder kronor årligen, enbart i direkta lönekostnader”.
Indelningskommittén hänvisar till de danska
forskarna Houlberg, Blom-Hansen och Serritzlew.
Min kommentar:
De danska forskarna har analyserat kommunreformen i
Danmark och jämfört de 66 kommuner som resulterat av sammanslagningen med de 32
kommuner som undgick sammanläggningar.
På plussidan konstaterar forskarna mycket riktigt att
kostnaderna för administration sjunkit med 8-10 procent i de sammanlagda
kommunerna jämfört med de icke-sammanlagda. Man konstaterar också – vilket
indelningskommittén även mycket riktigt refererar – att de totala utgifterna
inte har minskat. Men där upphör likheterna mellan forskarna och
indelningskommittén:
·
De danska forskarna lyfter även fram förmodade stordriftsnackdelar som
ökade kostnader för kommunikation och koordinering. Dessa faktorer kommenteras
aldrig av indelningskommittén vare sig i teori eller praktik.
·
De danska forskarna drar aldrig som indelningskommittén slutsatsen att
utgifterna ”har överförts från administration till verksamhet”. (Denna slutsats är i stället hämtad från en
av SKL:s utredningar. Sandberg 2015) I en senare sammanfattning av
forskningsläget när det gäller den danska kommunreformen skriver en forskarna
(Houlberg 2016) tvärtom att de samlade
utgifterna inte visar några ekonomiska stordriftsfördelar, samt att inget tyder
på några förbättringar i produktivitet och effektivitet i den kommunala
verksamheten.
·
Forskarna lyfter också fram att storkommunerna har en direkt och mätbar
konsekvens i form av ett uppenbart lägre förtroende till det politiska systemet
och den egna politiska makten. Denna konstaterade ”trade-off” mellan en mindre
relativ överbyggnad för det politiska systemet och ett minskat förtroende hos
medborgarna för detsamma är inget indelningskommittén nämner i fråga om de
danska erfarenheterna.
·
Forskarna konstaterar också att deras resultat i fråga om sänkta
administrationskostnader gäller för kommuner mellan 5 000 och 100 000 invånare,
men inte större, samt att den teoretiska utgångspunkten är ett U-format samband
mellan storlek och kostnader, där konsekvenserna av ökande stordriftsnackdelar
vid en viss storlek blir större än konsekvenserna av de minskande
stordriftsfördelar. Endast en av de
nuvarande regionerna i Sverige, Gotland, faller därför inom ramarna för de
danska slutsatserna.
Det kan i sammanhanget nämnas att det i samband med
ansvarsutredningen av RKA, Rådet för främjande för kommunala analyser, gjordes en
undersökning av de svenska kommunerna. Rapporten antyder att
stordriftsnackdelarna i de största kommunerna är ett större problem än bristen
på stordriftsfördelar i de minsta. (Berggren et al 2006)
Att ens föreställa sig en sådan möjlighet verkar
helt främmande för indelningskommittén.
Att utifrån den danska forskning räkna fram en
kostnadsbesparing för de svenska regionerna på två miljarder ”i direkta lönekostnader”
ser ut som ett medvetet vilseledande. Vad är detta för utredning och utredare? Var
är deras heder?
Helheten och
detaljerna
Man ska emellertid ha respekt för svårigheterna att
förstå och på ett rättvisande sätt referera vetenskapliga undersökningar. Man
kan inte utesluta att den som visserligen på ett inkorrekt sätt redovisar
detaljer, ändå i den övergripande helheten tecknat en rimlig bild av
problematiken.
En annan fråga som Tetlock lyfter fram i fråga om
kännetecken på förutsägelsers värde är därför om det finns ett fokus på
helheten – som i kunskap – eller på detaljerna – som i illusionen av kunskap.
Vi har visserligen redan sett att det finns en
tendens att fokusera på detaljer i statistik och forskning och att haka upp
resonemangen på ett och samma analytiska grundantagande. Men hur hanterar man
dessa saker? Finns det en rimlig problematisering i de stora frågorna? Hur hanterar
man sådana fundamentala frågor, som dessa:
1. Finns det ett lokalt stöd för de föreslagna
förändringarna?
2. Har de demokratisk legitimitet?
3. Är utredningsperspektivet snävt eller vitt?
4. Finns det en medvetenhet om ledande teorier om
organisationers storlek och förutsättningar för institutionell förändring?
Hanteringen av dessa frågor visar på ett extremt
ensidigt och ibland direkt förljuget perspektiv i betänkandet:
1.
Finns det ett lokalt stöd för de föreslagna förändringarna?
”Vi bedömer som helhet att
det finns en acceptans i de berörda länen för indelningsändring med
ikraftträdande 2019.” (s. 167) skriver indelningskommittén med syftning på de
föreslagna Norrlands län, Svealands län, samt sammanslagningen av Västra
Götaland och Värmland.
Min kommentar:
Det är en märklig
slutsats, och problemet är att de grundat den på en redovisning med skygglappar
för uppenbara relevanta fakta.
·
Kommittén skriver att det i vissa län finns en ”bred parlamentarisk
majoritet” för en indelningsändring, men tiger om att denna breda majoritet
helt uppenbart saknas i vad som troligtvis utgör flertalet län. För till
exempel region Norrlands del är det största oppositionspartiet, Moderaterna, i
samtliga fyra nuvarande landstingsfullmäktige, aktiva motståndare till
förändringen.
·
Kommittén tiger om att den senaste och bästa tillgängliga
landsövergripande opinionsundersökningen – utförd av Sifo på beställning av Region
Halland (motståndare till storregioner) – visar på ett övervägande motstånd i
19 av 21 län. För att återigen nämna Norrland så tycks motståndarna vara
dubbelt så många eller fler än förespråkarna i samtliga fyra nuvarande län
enskilt. Genom att riksdagen i ett beslut betonat vikten av att det finns ett
folkligt stöd för en indelningsändring är det ytterst anmärkningsvärt att
indelningskommittén förtiger dessa uppgifter.
2.
Har förändringarna demokratisk legitimitet?
Indelningskommitténs
betänkande finner att fördelarna för demokratin med storregioner överväger
nackdelarna.
Min kommentar:
Det är en i sig förvånande
slutsats, som även dragits i SKL:s utredning Demokrati och regionstorlek från 2016. SKL:s utredning torde i
detta avseende markera något alldeles nytt i synen på storregioner och
demokratin. Slutsatsen går stick i stäv med i stort sett all seriös forskning
om demokrati och skala. Se till exempel referenserna till de danska forskarna
ovan.
I fråga om demokrati och
storregioner gör SKL och indelningskommittén båda ett märkligt selektivt
faktaurval. De stöder sig huvudsakligen på en enda rapport, en enkät i Västra
Götaland, som saknar jämförande analyser. Ingen av dem redogör för bästa
tillgängliga data för demokratiskt deltagande i den totala befolkningen,
rankingen för valdeltagandet i landstingsvalet, där de tre storregionerna intar
plats 18, 20 och 21 av 21 landsting. (www.val.se)
Analyserar man
indelningskommitténs formuleringar närmare finner man dessutom att den
egentligen inte åberopar någon demokratisk
legitimitet. Resonemanget bygger återigen på en och samma analytiska princip,
nämligen den stora regionens förment ökade planeringskapacitet, som medför att
den kan ”ta ett mer samlat grepp för hantering och fördelning av de samlade
resurserna på ett effektivare sätt”, vilket leder till att ”medborgarnas behov
kan tillgodoses, vilket kan leda till att legitimiteten för verksamheten och de
regionala politiska institutionerna består eller förstärks.” Även om man skulle
bortse, för det första, från det tvivelaktiga antagandet om den ökade
planeringskapaciteten, och, för det andra, den märkliga slutsatsen om att
större regioner därigenom är bättre på att tillgodose medborgarnas behov, så
handlar det här snarare om vad som borde kallas för en funktionell legitimitet och inte en demokratisk.
Därigenom missar
indelningskommittén två väsentliga poänger i fråga om demokrati och
legitimitet.
·
För det första saknas förståelse för den trade-off mellan demokrati och liten
administrativ överbyggnad – utvecklad teoretiskt redan av Aristoteles i Politiken och konstaterad empiriskt inte
minst i fråga om den danska kommunreformen (Houlberg 2015, 2016; Rose 2016). Dessa
förhållanden är på sin höjd antydda i texten, men utan tecken på någon verklig
förståelse av sambanden från utredarnas sida.
·
För det andra saknas någon som helst diskussion om någon verkligt demokratisk legitimitet. Med demokratisk
legitimitet menas i regel att en institution som har ett stöd av folket
uttryckt genom demokratiska former äger en större legitimitet – och
därigenom bättre förutsättningar för funktionalitet – än en institution
som saknar motsvarande stöd. ”Demokrati är styret av folket, inte bara för
folket”. (Rose 2016) Att inte förstå detta är en ytterst allvarlig miss när det
gäller ett beslutsunderlag i en demokratisk stat. Det är en sak att anse att
denna typ av legitimitet, helt grundläggande för statens funktioner, inte är
nödvändig för att inrätta nya institutioner som de aktuella storregionerna. Det
är en annan sak att inte ens överväga problematiken.
3.
Är utredningsperspektivet snävt eller vitt?
Bristen på förståelse för
vikten av en bred legitimitet utgör en enorm lucka i utredningen. Det märks
inte minst i utredningens övergripande perspektiv. Här redogörs för tidigare
utredningar och utlåtanden från politiker eller företrädare för myndigheter.
Det är uppenbart att utredarna till övervägande delen har vänt sig till
förvaltande nivåer. Någon omsorg om åsikter och synpunkter från den personal
som utför arbetet, eller de som ska ta del av servicen, är svår att märka.
Det är visserligen till
någon del sant att ”regionfrågan har ägnats stor uppmärksamhet”, särskilt de
senaste dryga 30 åren, som indelningskommitténs skriver (s. 99). Men det finns
två andra omständigheter som borde övervägas.
·
Ingen av de refererade utredningarna har resulterat i ny regionindelning.
Varför? Betänkandet ägnar sig inte åt det faktum att tillräckligt många
personer uppenbarligen ansett att utredningarna om en stor regionreform visat
att idén inte håller måttet. Indelningskommittén har inte brytt sig om att
problematisera saken, än mindre att söka svar på frågan.
·
Att regionfrågan ägnats uppmärksamhet de senaste 30 åren gäller bara i
ett rent förvaltningsperspektiv eller för de som läser och skriver remisser
till statliga utredare. De sjuksköterskor, läkare, psykologer, mellanchefer med
flera, samt inte minst alla medborgare, som ska genomföra och leva med den nya
organisationen i praktiken, har knappast ägnat ens 30 sekunder åt regionfrågan
under alla dessa år. Det är möjligen för vissa ett indicium på dåligt politiskt
ledarskap, men i det här sammanhanget är det främst en brist ur utredningens
kunskapsperspektiv. Det är väl känt att många olika synpunkter, utifrån skilda
erfarenheter, ger ett bättre beslutsunderlag än om man vänder sig till en grupp
av människor som tenderar att tänka och tala på ett likande sätt. Man bör därför
se utredningens slutsatser snarast som ett inskränkt uttryck för en slags
förvaltningsideologi än som en väl sammanvägd förutsägelse om effekterna av en
regionreform. (Tetlock 2015)
Exakt samma kritik har
riktats från akademiskt håll mot polisreformen i Sverige, både före och efter
dess genomförande. Något som även framhållits i fråga om polisen är hur
självständigt beslutsfattandet sker inom polisen snarast av nödvändighet och
hur oerhört centralt allmänhetens förtroende är för polisens verksamhet. Därigenom
går det knappast att jämföra polisen med många av de andra statliga
verksamheter som fungerat som mall för centraliseringen i svenskt samhällsliv.
Frågan är om inte sjukvården i Sverige är förknippat med en ännu
självständigare servicekultur än polisen. Även i fråga om behov av allmänhetens
aktiva hjälp och förtroende liknar hälso- och sjukvården mera polisen än exempelvis
försäkringskassan. (Thunholm 2012, Wennström 2016)
Återigen saknas sådana
analyser i indelningskommitténs betänkande.
4.
Finns det en medvetenhet om ledande teorier om organisationers storlek
och förutsättningar för institutionell förändring?
Från 1990-talet och framåt
har flera Nobelpris i ekonomi tilldelats ekonomer och ekonomhistoriker som
räknas till den nya institutionella ekonomiska skolan: Ronald Coase (1991)
Douglass North (1993) Oliver Williamsson och Elinor Ostrom (2009). Dessa forskare
har gett lämpliga utgångspunkter för analys av organisationers storlek och
institutionell förändring. Det vore visserligen kanske inte att förvänta sig
att indelningskommittén skulle ha redogjort för grunddragen i denna forskning,
men det är svårt att ta på allvar något anspråk på kunskap på detta område,
oavsett om man utreder frågan om eller
hur reformen ska göras, om det saknas
en visad förståelse för dessa grunddrag. Det gäller till exempel förklarande begrepp
som transaktionskostnader, byråkratisering i växande organisationer eller
medvetenhet om den starka tendensen att logiken bakom institutioner påtvingade
från centralt håll krossas mot verkligheten, eftersom institutioner
huvudsakligen upprätthålls och övervakas av det kollektiv som ska iaktta dem,
där inte minst tilliten människor emellan är en nyckelfråga. Dessa insikter lyser
med sin frånvaro i indelningskommitténs betänkande. Dessa kunskaper utgör inte
bara en central problematik i den förestående regionreformen – det kan
sägas utgöra den centrala
problematiken. Utredarna kommer i denna centrala fråga inte ens i närheten av
något övervägande. De är – eller låtsas vara – fullständigt omedvetna om det som
borde vara hörnstenarna i deras utredning. Det är förbluffande.
Källor:
Storleken som
kommunalekonomiskt problem. Samband mellan kommunstorlek och kostnadsläge i Sverige
primärkommuner, Berggren et al 2006.
Regionala
utvecklingsresurser, Göran Hallin & Jonas Hugosson, Kontigo 2015
Økonomiske
konsekvenser af kommunalreformen, Kurt Houlberg 2016
Hurtig
ufrivillig og omfattande: den danske kommunereform,
Houlbert et al 2016
Giver større kommuner
administrative stordriftsfordele? Houlberg et al 2015, http://www.altinget.dk/artikel/giver-stoerre-kommuner-administrative-stordriftsfordele
Thinking Fast and Slow, Daniel
Kahneman, 2011
Kommunestørrelsens betydning för lokaldemokratiet,
Lawrence E. Rose 2016
Urbanisering. UTMANINGAR FÖR KOMMUNER MED VÄXANDE OCH MINSKANDE
BEFOLKNING, Sandberg et al 2015
Superforecasting. The Art & Science of Prediction, Philit Tetlock & Dan Gardner, Storbritannien 2015
”Naiva politiker organiserar bort lokala polisen”, Patrik
Thunholm, Länstidningen Östersund, 2012-07-21, http://www.ltz.se/opinion/debatt/naiva-politiker-organiserar-bort-lokala-polisen
”Krisande polis måste hitta den förlorade
kompassen”, Bo Wennström, Dagens Samhälle, 2016-06-17, http://www.dagenssamhalle.se/nyhet/krisande-polis-maste-hitta-den-foerlorade-kompassen-25902
[1]
Kommentar, per
e-post, från Göran Hallin, Kontigo: Den undersökning vi gjorde för
SKL hade ingen för oss känd koppling till indelningskommittén eller
regionreformen.
[2]
Kommentar, per
e-post, från Göran Hallin, Kontigo: Jag har inte läst
indelningskommitténs referens till vår rapport, men jag tycker inte att våra
resultat kan tas till intäkt varken för eller emot
en reform mot större regioner: när det gäller konkurrensutsatta resurser pekar
huvudresultatet på att län som Uppsala och Östergötland är framgångsrika vilket
förstås beror på resurser i form av forskningsstarka universitet. Övriga
resurser fördelas utifrån kompensatoriska principer. Poängen med rapporten är
dels att synliggöra vilka resurser som finns, dels att
inspirera regionerna att tänka mer strategiskt kring dem.