Demokratins andra dimension

Senaste året har jag haft många – hundratals – samtal om demokrati. Jag är oerhört tacksam för detta. Att få höra andra fritt utveckla sina tankar om folkmakt är en ynnest.

Samtidigt måste jag fråga mig: Varför känns det som om vi pratar om olika saker?

Allt oftare möter jag människor som talar om demokrati som något som katten släpat in. Då säger man sådana saker som ”det finns ju uppenbara nackdelar” eller ”för att fatta bra beslut måste det finnas kompetens”.

Här talar jag inte om något direkt avståndstagande från vårt fria samhälles institutioner, utan snarare en vag attityd i förhållande till demokrati motsvarande vad man skulle kunna förvänta sig av en herrklubb i förhållande till feminism, eller av ett toppmöte mellan Trump, Putin och Erdogan i förhållande till medier.  

En tydligt reserverad inställning, med andra ord.

”Trump”, ”Brexit” och ”Hitler” är tre nyckelbegrepp i den nya reserverade demokratidiskursen.

Det är inte alltid så genomtänkt. Inte minst eftersom en del av de nya demokratiskeptikerna själva är folkvalda.

Jag har en hyfsad aning om vad detta beror på.

För många människor har demokrati kommit att uppfattas som ett spel i en dimension: Resultatet av omröstningar ger mandat. Åsikten hos den majoritet som definieras av spelets regler regerar.

Det är ju på sitt sätt riktigt.

Så långt ligger fokus på styrka snarare än rätt. Det enda som skiljer ett presidentval från ett schackmöte eller en boxningsmatch är reglerna. Reglerna förenar visserligen spelarna, men är inte fasta och givna. Den som är vinnare med ett proportionellt valsystem är förlorare i ett icke-proportionellt valsystem. Och den som är vinnare kan använda sin makt till att försöka förändra spelreglerna till sin favör.

Men om man skulle stoppa där tror jag att man missat en viktig poäng.

Poängen är att demokratin har ytterligare en dimension. Demokratin är en form av överenskommelse mellan en stat som utövar en viss typ av makt på folket, och ett folk som utövar en viss typ av makt på staten. Det vill säga: demokratin överbryggar framför allt intressekonflikten mellan å ena sidan de företrädare som griper in med formell makt och auktoritet och å andra sidan det kollektiv av medborgare som i dialog med varandra bildar sig uppfattningar om ingripandena är rättfärdiga eller inte.

Detta andra perspektiv innebär att demokratin aldrig vilar, inte kan göra det, per definition. Staten och auktoriteterna sover aldrig. De tar ut skatt och arbetar dygnet runt med att tjäna, beivra och beordra, men inte heller folket tar rast: det vill och det tänker oavbrutet, det kontrollerar och vårdar, det ifrågasätter och fullkomnar samhällets spelregler, och bland dessa spelregler finns demokratin.    

Det är, tror jag, just i ögonblicket när ett folk tappar lojaliteten med demokratin som gemensam norm som dörren för auktoritära ledare öppnas på vid gavel. Så länge folket hjälps åt att vårda uppfattningen om att den makt som demokratin beviljar är begränsad och tillfällig, och i vilken stund som helst kan drabbas av folkets fördömande, och inom kort kommer att ställas till svars inför samma folk, lika länge har demokratin vitalitet.

Precis som filosofen Immanuel Kant tror jag att i ett samhälle med vitala institutioner kan till och med djävulen vara statschef utan att göra någon större skada, medan det som tappat den nödvändiga energin är kapabelt att göra änglar till despoter.

Det är en viktig grej att ha i minnet i dag, med en president i USA som är mycket lätt att förväxla med djävulen.

Därför tror jag på demokrati utan reservationer.

Den reservationslösa demokratin innebär för många att man måste överkomma sin sjukliga beröringsskräck inför tanken på att det finns ett ”folk” eller en ”nation” vid sidan av staten. Men det får jag skriva om en annan gång.

Dags för en vän från Italien

Profetior om krig är en trend i tiden. Tyvärr förefaller de inte alldeles grundlösa. Låt mig därför få berätta den trösterika historien om en vän från Italien.

Året var 1866. Det var krig mellan Österrike-Ungern och Nordtyska förbundet. Å ena sidan ett multikulturellt dynastiskt kejsardöme och å andra sidan en framväxande nationalstat. På kejsarens sida ställde Liechtenstein upp med en styrka, inalles 80 man.

När kriget var slut (Österrike förlorade, Tyskland vann) återvände 81 man till Liechtenstein: alla överlevande plus en ny vän till soldaterna, en italienare.

Ett par år senare avskaffade Liechtenstein sin armé. Sedan dess har två världskrig passerat, men utan soldater och krigserfarenheter för det lilla furstendömet.

Att Liechtenstein avskaffade armén hade visserligen inte med den italienske vännen att göra. Men jag berättar om honom mest för att jag vet att läsare har lätt att förstå avväpnande anekdoter, men svårare att begripa relativa frekvenser om krig, fred och små länder.

Det är nämligen ett av världens kontraintuitiva och bevisade fakta (mainstream, not alternative) att små länder har mindre försvarsutgifter per capita än stora.

Den som doppar näsan i valfri försvarsdebattsvada möter ju snarare det underförstådda antagandet: små länder har svårt att försvara sig mot stora vilket torde kräva större försvarsutgifter per capita. På detta skakiga resonemang bygger mycket som skrivs för att driva in Sverige i militäralliansen NATO. Genom den stora försvarsalliansen som skrivs med stora bokstäver ska Sverige bli starkt (i meningen svårt att kuva) i förhållande till Ryssland.

Men ju mindre land ju mindre pengar behöver man lägga ner på försvaret. Risken för att drabbas av krig är också statistiskt sett mindre.

Jag drar inga radikalpacifistiska slutsatser av detta samband. Att små stater är fredligare beror till viss del på att de har visat sig vara starka (fortfarande i meningen svårare att kuva). Bland exemplen på detta finns Finland, Israel och Kuba.

Eftersom tendensen är att små stater är både militärt effektivare och mindre benägna att trassla in sig i krig, så har de också större överlevnadschanser.  

Problemet med denna regel är att den har många undantag. Och medan regler är enkla och har begripliga orsaker (som jag får fördjupa mig i en annan gång), så tycks varje undantag ha sin egen förklaring. Fram till för ungefär 100 år sedan var undantagen dessutom väldigt påtagliga. Antalet stater i världen sjönk till under 60 stycken.

Men sedan dess har antalet stater ökat till över 200. Regeln har tagit revansch på undantagen.

Behovet av ett försvar är beroende av olika omständigheter. Om man som Sverige har en stor granne som gärna använder sina militära resurser för att vinna politiska fördelar utanför sina gränser, då är det givetvis ett starkt argument för att öva på att hantera en bössa som vapen och inte som blomvas.

Men att man skulle uppnå säkerhet genom att knyta sitt öde till en bjässe som sträcker sina armar från Stilla havet till Medelhavet, och håller igång krig i 7-8 länder från Libyen till Pakistan, med hjälp av några av världens mest generösa försvarsbudgetar, och som leds av ett land med en regering som tror på heliga utrotningskrig mot islamism, det strider mot sans och vett, logik och kunskap.

Det finns bättre sätt att skaffa sig vänner i andra länder.

(Om sambanden kan man bland annat läsa i Robert A. Dahl and Edward R. Tufte, Size and Democracy, Standford 1973)

Erövringar inom egna gränser

I dag länkar jag till en artikel i forskningstidsskriften Scandia som jag publicerade för något år sedan, som då inte var tillgänglig på webben, men är det i dag. Den handlar om myter om rötterna till svensk neutralitetspolitik. Faktiskt är de ganska lätta att konstatera för den som gräver lite. Desto svårare är de att ta kål på.

http://journals.lub.lu.se/ojs/index.php/scandia/article/view/15861/14347

Trump, trumpigare, trumpigast

Kolumner och bloggar fylls av namnet Trump och dess avledningar. Ingen fråga lockar fram så många självutnämnda experter som denna.

Nu är det min tur.

Under 2016 var jag engagerad i en fråga så långt från Vita Huset man kan komma. Jag talar om det lokala folkinitiativet för en folkomröstning om Stornorrland.

Men inte ens när man slåss för lokal demokrati slipper man Donald Trump. Att folkomröstningsvännerna agerade i ”Trumps anda” var ett vapen som storregionförespråkaren och fullmäktigeordföranden Margareta Winberg (S) tillgrep på sin Facebooksida, under de sista desperata dagarna före kapitulationen.

Populisterna hämtar sin näring ur sådana bilder. Det har varit deras stora lycka att alla verkar så eniga i sin övertygelse om att Hillary Clinton tillhör det civiliserade etablissemanget och att Trump är dess vildvuxna antites.

Det är en felaktig bild. I själva verket är Trump en karikatyr av Clinton. 

Problemet för Clinton och många av vår tids politiker är att massorna inte alltid vill samma sak som de vill. Därför använder de en hal och överslätande retorik. De säger ”vi” i stället för ”jag”. De säger ”vi behöver en rörelse för” när de menar ”jag tycker att”, etc. Allt för att frammana illusionen av likhetstecken mellan den egna åsikten och massorna.

Trump däremot, sätter ogenerat likhetstecken mellan sin åsikt och massornas. Han skäms inte för det. Det är skillnaden.

På samma sätt kan man konstatera att Clinton och vår tids politiker agerat ytterst valhänt i förhållande till klimathotet. Trump å andra sidan gör det till en dygd att strunta i frågan helt och hållet. 

 

Winbergs kommentar syftade på ett annat klimat, debattklimatet. På ytan ser det ju verkligen ut som om Trump använder ett helt väsensskilt och aggressivare språk än Clinton eller Obama och hans företrädare.

Men aggressiv retorik kan ses ur fler vinklar än en.   

Vår tids ledande politiker i USA har fört en exceptionellt aggressiv säkerhetspolitik, med drönarattacker, rättslöshet i Guantanamo och bombningar av stater till anarki – allt under paroller om säkerhet, fred och frihet.

Det har varit förgrovning av språket medelst försköning. Begrepp med en civil klang, som terrorister, brottslingar, krig, hot, rätt, skydd, upprättelse, straff, med mera, får tjäna till att avhumanisera. 

Trump ägnar sig inte åt sådana omskrivningar. Han säger i klarspråk det som redan blivit etablerat hos de etablerade, men utan skam i kroppen.

Där de etablerades vackra fraser klingar allt falskare och oförenliga, öser Trump ur en outsinlig källa av uppenbara lögner och självmotsägelser.

Ibland kommer förslag om att populister borde bemötas med sina egna vapen. Hur skulle det se ut? Karikatyrer av karikatyrer?

Själv går jag runt med en naiv tro på styrkan i ödmjukhet, ärlighet och ömsesidig förståelse.

Vi behöver en rörelse för ärlighet och förståelse, som Clinton skulle ha sagt.

På trumpska: Ödmjukhet är min bästa egenskap. Jag är väldigt, väldigt ömsesidig.

Här är mitt remissvar till indelningskommittén:

Remissvar till indelningskommitténs betänkande

Av Mattias Warg

Sammanfattning

Remissvaret är en granskning av betänkandet utifrån kunskapssynpunkt. Författaren till svaret, som bevakat och följt frågan sedan 2008, påpekar stora brister i kommitténs arbete. Perspektivet är ensidigt, statistiken är tendentiöst framställd och slutsatser saknar täckning i det källhänvisade materialet. Betänkandet fokuserar på detaljer som selektivt antyder fördelar med stora regioner, men undviker övergripande problematisering och koncept som är centrala för att förstå institutionell förändring.  Kommittén har uppenbarligen ägnat sig åt att framställa en politisk agenda under sken av kunskap. Betänkandet är ett dåligt kunskapsunderlag.

Bakgrund till remissvaret

Kommitténs uppdrag har inte varit att utreda om stora regioner ska genomföras, utan hur de ska genomföras. Kommittén, utsedd bland kända förespråkare för reformen, har dock ägnat det övervägande utrymmet åt att lyfta fram omständigheter för stora regioners förträfflighet gentemot de små. Det leder naturligtvis tankarna till att det här varit frågan om att börja med en slutsats, och därefter söka information som styrker den.

Därför har jag valt att granska betänkandet utifrån den kanadensisk-amerikanske samhällsvetaren Philip Tetlock. Tetlock har gått igenom forskningen om vad som skiljer kunskap om framtiden från illusionen av kunskap om framtiden. Några av dessa kännetecken är på ett spektakulärt sätt avslöjande för indelningskommittén.

Samtliga källor som hänvisas till av såväl indelningskommittén som författaren av detta remissvar har blivit tillsända texten och haft möjlighet att kommentera den. I relevanta fall har de erbjudits möjlighet att lämna kommentarer till texten.

Analytiska idéer

Ett kännetecken på ”illusioner av kunskap” är att en eller ett fåtal analytiska idéer dominerar tänkandet. När en mängd infallsvinklar i stället får göra sig påminda leder det i allmänhet till en bättre kunskap om vad som kommer att hända.

I indelningskommitténs finns det just en sådan dominerande tanke: stordriftsfördelar. Det resonemang som återupprepas gång på gång är att storregionerna har fördelar gentemot de små, främst genom sin påstått starka ”planeringskapacitet”. För att jämna ut skillnaderna måste därför de små regionerna slås ihop till större, menar utredarna.

Detta ensidiga perspektiv är en varningssignal.

Kontrollerbarhet och statistik

Ett annat av Tetlocks kännetecken är att verklig kunskap om framtiden bygger på en god förståelse och en ärlig redovisning av mätbara och kontrollerbara uppgifter, som statistik. Illusioner av kunskap bygger på uppgifter och utsagor som är svåra att mäta och kontrollera, men statistik används selektivt och felaktigt.

Låt mig ge tre exempel på hur indelningskommittén hanterar detta område.

Det första exemplet gäller ett av de centrala elementen i utredningens bärande idé – storregionernas ”planeringskapacitet”. Detta påstående bygger mera på anekdoter (s. 125-126) än mätbara uppgifter. Egentligen finns endast en enda redovisning av statistiska uppgifter i sammanhanget, men den upprepas på flera ställen (bland annat s. 18):

Undersökningar visar att forskningsmedlen från Vinnova, EU:s ramprogram, Tillväxtverket och Energimyndigheten som fördelas i konkurrens mellan europeiska regioner och länen i Sverige till 82 procent har gått till Stockholms, Skånes och Västra Götalands län och forskningsmiljöer i Östergötland och Uppsala. Endast 18 procent fördelades i övriga Sverige. Det är tydligt att det är de redan starka länen som drar det längsta strået.

De ”undersökningar” som utredningen skriver om är i själva verket är bara en undersökning. Den är utförd av ett konsultföretag på beställning av SKL, för att använda uppgifterna i en av sina utredningar vilka tillkommit som en följd av deras opinionsarbete i regionfrågan. (Kontigo 2015)[1]

I konsultföretagets undersökning, (ej allmänt tillgänglig på webben men möjlig att begära ut från indelningskommittén) går det dock inte att återfinna några som helst resonemang eller slutsatser som handlar om att de stora regionerna skulle ha fördelar gentemot de små, ej heller om betydelsen av ”planeringskapacitet”.

De citerade uppgifterna om de fem länen i toppen finns givetvis med, men konsulterna framhåller andra saker än vad indelningskommittén gör:

·      Konsulterna betonar betydelsen av starka universitet – inte av stora regioner (kommentar: det utmärkande för de fem regionerna som nämns i citatet är inte att de är storregioner, utan att de härbärgerar var sitt av Sveriges fem största universitet, samt totalt åtta av de tio största universiteten)

·      Konsulterna betonar skillnaden mellan absoluta tal och per capita tal (de fem regionerna samlar 61% av Sveriges befolkning, helt nödvändigt för att bedöma proportionerna)

·      Dessutom utgör fördelningen av de omnämnda medlen bara en del av konsulternas undersökning. När det gäller den totala mängden ”regionala utvecklingsmedel” har Sveriges tre storregioner, med 53 % av landets befolkning, endast 47 % av medlen. Källmaterialet vänder alltså uppochner på indelningskommitténs slutsats snarare än styrker den.

Det är förstås ändå fullt möjligt att storleken på storregionernas administrationer enligt utredningens bärande idé är en fördel och inte en nackdel. Men varken indelningskommittén eller dess referens presenterar några belägg för detta.[2]

Det andra exemplet är att indelningskommittén skriver, angående landstingens ekonomi 2015:

De landsting som hade de största underskotten räknat som kronor per invånare var

Jämtlands läns landsting, Gotlands kommun samt Norrbottens läns landsting

Min kommentar till detta:

Siffrorna för de övriga landstingen är möjliga att ta fram genom de sammanställningar som SKL tillhandahåller. En hederlig redovisning hade förstås också nämnt de tre största överskotten enligt samma mått: Västmanlands läns landsting, Örebro läns landsting och Jönköpings läns landsting.

Att det är små regioner som är både bäst och sämst (storregionerna är jämnt fördelade längs skalan) har förmodligen en rent matematisk förklaring. Sådan är den naturliga tendensen i alla statistiska sammanställningar. Variationer tenderar att få mindre genomslag ju större enheterna är, så att de numerärt mindre enheterna upptar tabellens botten och topp. Detta kallas ”de små talens lag”. (Kahneman 2011)

Det bör därför inte förvåna någon att Gotland (minst, i särklass) så sent som två år tidigare, 2013, hade det största överskottet räknat som kronor per invånare.

Ett tredje exempel på hur indelningskommittén hanterar sifferuppgifter gäller Danmark. I en stor strukturreform 2007 slog Danmark samman såväl kommuner som regioner till storkommuner och storregioner. Indelningskommittén menar att den danska kommunsammanslagningen visar ”att det finns möjligheter att uppnå skalfördelar genom sammanslagningar”. De ger en fingervisning därmed att för svenska förhållanden skulle en tioprocentig minskning av grupper av anställda ”innebära en lägre kostnad på två miljarder kronor årligen, enbart i direkta lönekostnader”.

Indelningskommittén hänvisar till de danska forskarna Houlberg, Blom-Hansen och Serritzlew.

Min kommentar:

De danska forskarna har analyserat kommunreformen i Danmark och jämfört de 66 kommuner som resulterat av sammanslagningen med de 32 kommuner som undgick sammanläggningar.

På plussidan konstaterar forskarna mycket riktigt att kostnaderna för administration sjunkit med 8-10 procent i de sammanlagda kommunerna jämfört med de icke-sammanlagda. Man konstaterar också – vilket indelningskommittén även mycket riktigt refererar – att de totala utgifterna inte har minskat. Men där upphör likheterna mellan forskarna och indelningskommittén:

·      De danska forskarna lyfter även fram förmodade stordriftsnackdelar som ökade kostnader för kommunikation och koordinering. Dessa faktorer kommenteras aldrig av indelningskommittén vare sig i teori eller praktik.

·      De danska forskarna drar aldrig som indelningskommittén slutsatsen att utgifterna ”har överförts från administration till verksamhet”. (Denna slutsats är i stället hämtad från en av SKL:s utredningar. Sandberg 2015) I en senare sammanfattning av forskningsläget när det gäller den danska kommunreformen skriver en forskarna (Houlberg 2016) tvärtom att de samlade utgifterna inte visar några ekonomiska stordriftsfördelar, samt att inget tyder på några förbättringar i produktivitet och effektivitet i den kommunala verksamheten.

·      Forskarna lyfter också fram att storkommunerna har en direkt och mätbar konsekvens i form av ett uppenbart lägre förtroende till det politiska systemet och den egna politiska makten. Denna konstaterade ”trade-off” mellan en mindre relativ överbyggnad för det politiska systemet och ett minskat förtroende hos medborgarna för detsamma är inget indelningskommittén nämner i fråga om de danska erfarenheterna.

·      Forskarna konstaterar också att deras resultat i fråga om sänkta administrationskostnader gäller för kommuner mellan 5 000 och 100 000 invånare, men inte större, samt att den teoretiska utgångspunkten är ett U-format samband mellan storlek och kostnader, där konsekvenserna av ökande stordriftsnackdelar vid en viss storlek blir större än konsekvenserna av de minskande stordriftsfördelar. Endast en av de nuvarande regionerna i Sverige, Gotland, faller därför inom ramarna för de danska slutsatserna.

Det kan i sammanhanget nämnas att det i samband med ansvarsutredningen av RKA, Rådet för främjande för kommunala analyser, gjordes en undersökning av de svenska kommunerna. Rapporten antyder att stordriftsnackdelarna i de största kommunerna är ett större problem än bristen på stordriftsfördelar i de minsta. (Berggren et al 2006)

Att ens föreställa sig en sådan möjlighet verkar helt främmande för indelningskommittén.

Att utifrån den danska forskning räkna fram en kostnadsbesparing för de svenska regionerna på två miljarder ”i direkta lönekostnader” ser ut som ett medvetet vilseledande. Vad är detta för utredning och utredare? Var är deras heder?

Helheten och detaljerna

Man ska emellertid ha respekt för svårigheterna att förstå och på ett rättvisande sätt referera vetenskapliga undersökningar. Man kan inte utesluta att den som visserligen på ett inkorrekt sätt redovisar detaljer, ändå i den övergripande helheten tecknat en rimlig bild av problematiken.

En annan fråga som Tetlock lyfter fram i fråga om kännetecken på förutsägelsers värde är därför om det finns ett fokus på helheten – som i kunskap – eller på detaljerna – som i illusionen av kunskap.

Vi har visserligen redan sett att det finns en tendens att fokusera på detaljer i statistik och forskning och att haka upp resonemangen på ett och samma analytiska grundantagande. Men hur hanterar man dessa saker? Finns det en rimlig problematisering i de stora frågorna? Hur hanterar man sådana fundamentala frågor, som dessa:

1. Finns det ett lokalt stöd för de föreslagna förändringarna?

2. Har de demokratisk legitimitet?

3. Är utredningsperspektivet snävt eller vitt?

4. Finns det en medvetenhet om ledande teorier om organisationers storlek och förutsättningar för institutionell förändring?

Hanteringen av dessa frågor visar på ett extremt ensidigt och ibland direkt förljuget perspektiv i betänkandet:

1.    Finns det ett lokalt stöd för de föreslagna förändringarna?

”Vi bedömer som helhet att det finns en acceptans i de berörda länen för indelningsändring med ikraftträdande 2019.” (s. 167) skriver indelningskommittén med syftning på de föreslagna Norrlands län, Svealands län, samt sammanslagningen av Västra Götaland och Värmland.

Min kommentar:

Det är en märklig slutsats, och problemet är att de grundat den på en redovisning med skygglappar för uppenbara relevanta fakta.

·      Kommittén skriver att det i vissa län finns en ”bred parlamentarisk majoritet” för en indelningsändring, men tiger om att denna breda majoritet helt uppenbart saknas i vad som troligtvis utgör flertalet län. För till exempel region Norrlands del är det största oppositionspartiet, Moderaterna, i samtliga fyra nuvarande landstingsfullmäktige, aktiva motståndare till förändringen.

·      Kommittén tiger om att den senaste och bästa tillgängliga landsövergripande opinionsundersökningen – utförd av Sifo på beställning av Region Halland (motståndare till storregioner) – visar på ett övervägande motstånd i 19 av 21 län. För att återigen nämna Norrland så tycks motståndarna vara dubbelt så många eller fler än förespråkarna i samtliga fyra nuvarande län enskilt. Genom att riksdagen i ett beslut betonat vikten av att det finns ett folkligt stöd för en indelningsändring är det ytterst anmärkningsvärt att indelningskommittén förtiger dessa uppgifter.

2.    Har förändringarna demokratisk legitimitet?

Indelningskommitténs betänkande finner att fördelarna för demokratin med storregioner överväger nackdelarna.

Min kommentar:

Det är en i sig förvånande slutsats, som även dragits i SKL:s utredning Demokrati och regionstorlek från 2016. SKL:s utredning torde i detta avseende markera något alldeles nytt i synen på storregioner och demokratin. Slutsatsen går stick i stäv med i stort sett all seriös forskning om demokrati och skala. Se till exempel referenserna till de danska forskarna ovan.

I fråga om demokrati och storregioner gör SKL och indelningskommittén båda ett märkligt selektivt faktaurval. De stöder sig huvudsakligen på en enda rapport, en enkät i Västra Götaland, som saknar jämförande analyser. Ingen av dem redogör för bästa tillgängliga data för demokratiskt deltagande i den totala befolkningen, rankingen för valdeltagandet i landstingsvalet, där de tre storregionerna intar plats 18, 20 och 21 av 21 landsting. (www.val.se)

Analyserar man indelningskommitténs formuleringar närmare finner man dessutom att den egentligen inte åberopar någon demokratisk legitimitet. Resonemanget bygger återigen på en och samma analytiska princip, nämligen den stora regionens förment ökade planeringskapacitet, som medför att den kan ”ta ett mer samlat grepp för hantering och fördelning av de samlade resurserna på ett effektivare sätt”, vilket leder till att ”medborgarnas behov kan tillgodoses, vilket kan leda till att legitimiteten för verksamheten och de regionala politiska institutionerna består eller förstärks.” Även om man skulle bortse, för det första, från det tvivelaktiga antagandet om den ökade planeringskapaciteten, och, för det andra, den märkliga slutsatsen om att större regioner därigenom är bättre på att tillgodose medborgarnas behov, så handlar det här snarare om vad som borde kallas för en funktionell legitimitet och inte en demokratisk.

Därigenom missar indelningskommittén två väsentliga poänger i fråga om demokrati och legitimitet.

·      För det första saknas förståelse för den trade-off mellan demokrati och liten administrativ överbyggnad – utvecklad teoretiskt redan av Aristoteles i Politiken och konstaterad empiriskt inte minst i fråga om den danska kommunreformen (Houlberg 2015, 2016; Rose 2016). Dessa förhållanden är på sin höjd antydda i texten, men utan tecken på någon verklig förståelse av sambanden från utredarnas sida.

·      För det andra saknas någon som helst diskussion om någon verkligt demokratisk legitimitet. Med demokratisk legitimitet menas i regel att en institution som har ett stöd av folket uttryckt genom demokratiska former äger en större legitimitet – och därigenom bättre förutsättningar för funktionalitet – än en institution som saknar motsvarande stöd. ”Demokrati är styret av folket, inte bara för folket”. (Rose 2016) Att inte förstå detta är en ytterst allvarlig miss när det gäller ett beslutsunderlag i en demokratisk stat. Det är en sak att anse att denna typ av legitimitet, helt grundläggande för statens funktioner, inte är nödvändig för att inrätta nya institutioner som de aktuella storregionerna. Det är en annan sak att inte ens överväga problematiken.

3.    Är utredningsperspektivet snävt eller vitt?

Bristen på förståelse för vikten av en bred legitimitet utgör en enorm lucka i utredningen. Det märks inte minst i utredningens övergripande perspektiv. Här redogörs för tidigare utredningar och utlåtanden från politiker eller företrädare för myndigheter. Det är uppenbart att utredarna till övervägande delen har vänt sig till förvaltande nivåer. Någon omsorg om åsikter och synpunkter från den personal som utför arbetet, eller de som ska ta del av servicen, är svår att märka.

Det är visserligen till någon del sant att ”regionfrågan har ägnats stor uppmärksamhet”, särskilt de senaste dryga 30 åren, som indelningskommitténs skriver (s. 99). Men det finns två andra omständigheter som borde övervägas.

·      Ingen av de refererade utredningarna har resulterat i ny regionindelning. Varför? Betänkandet ägnar sig inte åt det faktum att tillräckligt många personer uppenbarligen ansett att utredningarna om en stor regionreform visat att idén inte håller måttet. Indelningskommittén har inte brytt sig om att problematisera saken, än mindre att söka svar på frågan.

·      Att regionfrågan ägnats uppmärksamhet de senaste 30 åren gäller bara i ett rent förvaltningsperspektiv eller för de som läser och skriver remisser till statliga utredare. De sjuksköterskor, läkare, psykologer, mellanchefer med flera, samt inte minst alla medborgare, som ska genomföra och leva med den nya organisationen i praktiken, har knappast ägnat ens 30 sekunder åt regionfrågan under alla dessa år. Det är möjligen för vissa ett indicium på dåligt politiskt ledarskap, men i det här sammanhanget är det främst en brist ur utredningens kunskapsperspektiv. Det är väl känt att många olika synpunkter, utifrån skilda erfarenheter, ger ett bättre beslutsunderlag än om man vänder sig till en grupp av människor som tenderar att tänka och tala på ett likande sätt. Man bör därför se utredningens slutsatser snarast som ett inskränkt uttryck för en slags förvaltningsideologi än som en väl sammanvägd förutsägelse om effekterna av en regionreform. (Tetlock 2015)

Exakt samma kritik har riktats från akademiskt håll mot polisreformen i Sverige, både före och efter dess genomförande. Något som även framhållits i fråga om polisen är hur självständigt beslutsfattandet sker inom polisen snarast av nödvändighet och hur oerhört centralt allmänhetens förtroende är för polisens verksamhet. Därigenom går det knappast att jämföra polisen med många av de andra statliga verksamheter som fungerat som mall för centraliseringen i svenskt samhällsliv. Frågan är om inte sjukvården i Sverige är förknippat med en ännu självständigare servicekultur än polisen. Även i fråga om behov av allmänhetens aktiva hjälp och förtroende liknar hälso- och sjukvården mera polisen än exempelvis försäkringskassan. (Thunholm 2012, Wennström 2016)

Återigen saknas sådana analyser i indelningskommitténs betänkande.

4.    Finns det en medvetenhet om ledande teorier om organisationers storlek och förutsättningar för institutionell förändring?

Från 1990-talet och framåt har flera Nobelpris i ekonomi tilldelats ekonomer och ekonomhistoriker som räknas till den nya institutionella ekonomiska skolan: Ronald Coase (1991) Douglass North (1993) Oliver Williamsson och Elinor Ostrom (2009). Dessa forskare har gett lämpliga utgångspunkter för analys av organisationers storlek och institutionell förändring. Det vore visserligen kanske inte att förvänta sig att indelningskommittén skulle ha redogjort för grunddragen i denna forskning, men det är svårt att ta på allvar något anspråk på kunskap på detta område, oavsett om man utreder frågan om eller hur reformen ska göras, om det saknas en visad förståelse för dessa grunddrag. Det gäller till exempel förklarande begrepp som transaktionskostnader, byråkratisering i växande organisationer eller medvetenhet om den starka tendensen att logiken bakom institutioner påtvingade från centralt håll krossas mot verkligheten, eftersom institutioner huvudsakligen upprätthålls och övervakas av det kollektiv som ska iaktta dem, där inte minst tilliten människor emellan är en nyckelfråga. Dessa insikter lyser med sin frånvaro i indelningskommitténs betänkande. Dessa kunskaper utgör inte bara en central problematik i den förestående regionreformen – det kan sägas utgöra den centrala problematiken. Utredarna kommer i denna centrala fråga inte ens i närheten av något övervägande. De är – eller låtsas vara – fullständigt omedvetna om det som borde vara hörnstenarna i deras utredning. Det är förbluffande.

Källor:

Storleken som kommunalekonomiskt problem. Samband mellan kommunstorlek och kostnadsläge i Sverige primärkommuner, Berggren et al 2006.

Regionala utvecklingsresurser, Göran Hallin & Jonas Hugosson, Kontigo 2015

Økonomiske konsekvenser af kommunalreformen, Kurt Houlberg 2016

Hurtig ufrivillig og omfattande: den danske kommunereform, Houlbert et al 2016

Giver større kommuner administrative stordriftsfordele? Houlberg et al 2015, http://www.altinget.dk/artikel/giver-stoerre-kommuner-administrative-stordriftsfordele

Thinking Fast and Slow, Daniel Kahneman, 2011

Kommunestørrelsens betydning för lokaldemokratiet, Lawrence E. Rose 2016

Urbanisering. UTMANINGAR FÖR KOMMUNER MED VÄXANDE OCH MINSKANDE BEFOLKNING, Sandberg et al 2015

Superforecasting. The Art & Science of Prediction, Philit Tetlock & Dan Gardner, Storbritannien 2015

”Naiva politiker organiserar bort lokala polisen”, Patrik Thunholm, Länstidningen Östersund, 2012-07-21, http://www.ltz.se/opinion/debatt/naiva-politiker-organiserar-bort-lokala-polisen

”Krisande polis måste hitta den förlorade kompassen”, Bo Wennström, Dagens Samhälle, 2016-06-17, http://www.dagenssamhalle.se/nyhet/krisande-polis-maste-hitta-den-foerlorade-kompassen-25902

---

[1] Kommentar, per e-post, från Göran Hallin, Kontigo: Den undersökning vi gjorde för SKL hade ingen för oss känd koppling till indelningskommittén eller regionreformen.

[2] Kommentar, per e-post, från Göran Hallin, Kontigo: Jag har inte läst indelningskommitténs referens till vår rapport, men jag tycker inte att våra resultat kan tas till intäkt varken för eller emot en reform mot större regioner: när det gäller konkurrensutsatta resurser pekar huvudresultatet på att län som Uppsala och Östergötland är framgångsrika vilket förstås beror på resurser i form av forskningsstarka universitet. Övriga resurser fördelas utifrån kompensatoriska principer. Poängen med rapporten är dels att synliggöra vilka resurser som finns, dels att inspirera regionerna att tänka mer strategiskt kring dem.

Hysteri i parti

Lagom till sommarens friluftsteatersäsong behagar flera av länets ledande socialdemokrater skämta till det.

Den senaste debattartikeln om storregioner är en historia som upprepar sig enligt mönster från Karl Marx: ”först som tragedi, sedan som fars”.
En gång för inte alltför länge sedan tog arbetet med region Mittsverige (minns ni?) en tragisk vändning. Hela projektet hade vilat på premissen att storregioner var dåliga men att staten av någon oförklarlig anledning skulle tvinga fram dem ändå.

En skoningslös verklighet krossade detta bisarra men seglivade argument.

Robert Uitto (S) och hans storregionggäng ändrade då kvickt sin historia. Plötsligt var Mittsverige inte längre bara det minst dåliga. Tvärtom var storregioner riktigt bra.

En kavalkad av ledsamt nonsens följde: Trondheim hamnade i Sverige. Ett plus ett blev tre.

Nu är vi där igen.

I våras fick samma gäng sina partikollegor att rösta för Stornorrland. De gjorde det genom att ljuga medlemmarna i ansiktet om att hela Sverige skulle tvingas in i storregioner senast 2023.

Sedan dess har regeringen skrotat tre av sex storregioner och bantat en fjärde. Motståndet i riksdagen och hos norrlänningarna gör att det framstår som allt osannolikare att det 2019 ens kommer att finnas något Stornorrland för Jämtland Härjedalen att slå ihop påsarna med.

Då börjar farsen. Samma personer som för ett halvår sedan klagade över bristen på ”uppenbara fördelar” har nu kommit fram till att ”en större region ger bättre förutsättningar”.

I vintras krävde Ann-Marie Johansson (S) i en skrivelse ”mycket tydliga förklaringar” om vad som skulle bli bättre med storregioner och uttryckte oro över ”hur demokratin kring dessa frågor ska beaktas”.

I sommar räcker det tydligen med några svepande och osammanhängande meningar om att ”tillsammans blir vi en mer kraftfull röst”.

Men opinionsundersökningar visar att en överlägsen majoritet av norrbottningar, västerbottningar, västernorrlänningar, jämtar och härjedalingar, tillsammans, med en allt kraftfullare röst, är överens om att Stornorrland ska kastas på sophögen. En bit över femtusen länsbor (fler än länets organiserade medlemmar i samtliga politiska partier) har på www.stoppastornorrland.nu skrivit under upprop om att låta frågan bli föremål för en demokratisk process.

Genom sin tystnad om detta framgår det med all önskvärd tydlighet hur Johansson och storregiongänget anser att ”demokratin kring dessa frågor ska beaktas”.

Med andra ord: över huvud taget inte alls.

Det numret kan gå rakt in i årets sommarfars i Föllinge. Kanske som ”Hysteri i parti” eller ”Tids nog får man hyckla”?

Precis om hos farsens storbönder och herremän går det en inte särskilt röd tråd genom den regionala S-ledningens agerande: slicka uppåt, sparka neråt.

Många andra framträdande socialdemokrater i länet väljer att tiga i regionfrågan. Det är inget modigt eller beundransvärt över den tystnaden, men den är förklarlig och klok.

Frågan är om de politiker som satte sitt namn under helgens debattartikel någonsin mera kommer att tas på allvar i seriösa roller.

Mer ljus i mörka vrår

Det är en sak som börjar bli förfärligt tröttsam i regionfrågan. Det är ingen nyhet, likväl en mörk sanning om vår tids offentlighet.
I bevakningen av överlämnandet av de 7 000 namnunderskrifterna i Stoppa Stornorrland har det framgått att överlämnarna i fråga om en folkomröstning om regionfrågan ”menar” (LT) eller ”anser” (ÖP) att detta är ”fullt möjligt” (LT).

Regionrådet Ann-Marie Johansson (S), å sin sida, tycker att folkomröstning är ”svårt” (LT) eller avfärdar saken med att indelningsfrågor ”inte ingår i den kommunala kompetensen” (ÖP).

Men hur ser fakta i målet ut?

·      Faktum är att den enskilt vanligaste anledningen till de 105 lokala folkomröstningar som hållits i Sverige sedan 1978 är just indelningsfrågor. (Demokratiutredningen)

·      Faktum är att civilminister Ardalan Shekarabi (S) i riksdagen redan i våras tydliggjorde att det är upp till regionen ”att bedöma om och i så fall hur man avser genomföra något särskilt initiativ avseende befolkningens inställning”. Det är ett befriande klarspråk i en fråga där partikollegor i Jämtlands län fortsätter att mumla osammanhängande.

·      Faktum är även att riksdagen i juni fattat beslut om att förstärka ett redan existerande lagkrav på att beakta befolkningens inställning i indelningsfrågor.

Så visst kan man säga att jag ”anser” och ”menar” att det är ”fullt möjligt” att genomföra en folkomröstning om regionfrågan.

Åtminstone på samma sätt som jag ”anser” och ”menar” att 1+1=2.

Det som är så förfärligt ledsamt är att det är vi som engagerar oss ideellt i den här frågan som får ägna kafferasten till att ta reda på och redovisa fakta, samtidigt som avlönade makthavare, med staber av tjänstemän och experter till sitt förfogande, fyller scenen med dimridåer, intet förpliktande floskler och illa maskerade lögner.

Ingen skugga bör falla över medierna. De varken gör utredningar eller avkunnar domar. De berättar historier. Denna gång har de efter en trög början uppmärksammat regionfrågan efter förmågor, resurser och rimlighet.

Var skulle demokratin vara utan dem?

Ändå är det omöjligt för en gammal journalist att låta bli att nämna gamla goda ideal, som dubbelkollande av fakta, eller regeln att ställa särskilda krav på de som genom sin maktställning har en förpliktelse att gå i begriplig dialog med offentligheten.

Kanske kan folkinitiativet för en folkomröstning – neutralt i sakfrågan – inom kort bli en vital injektion för demokratin i Jämtland och Härjedalen.

Den entusiasm jag hittills mött för detta ger mig åtminstone hopp.